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Boom immobilier et les impacts sur les municipalités

Le mercredi 23 octobre 2013

ISABELLE LANDRY

Avocate Litige administratif Heenan Blaikie Aubut

 

 

L’exploitation minière du nord du Québec remonte au début des années 1920, soit bien avant la venue du Plan Nord. Par contre, la mise en application de ce dernier a eu pour effet de stimuler les mines du secteur visé par le programme à augmenter leurs capacités de production. Ainsi, on dénombre plusieurs projets d’expansion et de restructuration chez les entreprises minières du territoire nordique ainsi que des investissements de plusieurs milliards de dollars en infrastructures de la part du gouvernement provincial.

Boom immobilier et les impacts sur les municipalités

Tous ces projets ont eu pour effet d’accroître le nombre de travailleurs œuvrant sur le territoire couvert par le Plan Nord et, du même coup, de stimuler la demande de logements au sein des municipalités entourant ces projets. À titre d’exemple, le projet d’expansion en cours de ArcelorMittal Fermont et Port-Cartier est sensé générer 8 000 emplois durant la phase de construction et 900 emplois permanents lors des opérations. Un apport aussi significatif de travailleurs ne peut avoir d’autre effet que de faire augmenter la demande de logements et de multiplier les défis pour les municipalités qui voient leur population fluctuer rapidement. Nous nous pencherons donc, dans un premier temps, sur les effets du « boom immobilier » actuel sur les valeurs foncières, pour ensuite mettre en perspective ce que cela implique quant aux responsabilités des municipalités.

 

Boom immobilier et effets sur l’évaluation foncière

 

Notions de base

Avant de parler de hausse ou de baisse des valeurs immobilières, il est important de comprendre l’utilité de l’évaluation foncière municipale ainsi que son fonctionnement.

 

Au Québec, les évaluateurs municipaux préparent un rôle d’évaluation foncière à tous les trois ans pour chaque municipalité. Ce rôle d’évaluation inventorie l’ensemble des bâtiments situés sur le territoire de la municipalité et indique la valeur de chaque propriété. Celui-ci est l’équivalent d’une « photo » du marché immobilier d’une région au 1er juillet précédant l’année du dépôt du rôle. Cela veut aussi dire que de comparer la valeur de la dernière année d’un rôle d’évaluation avec celle qui vient tout juste d’entrer en vigueur reflète des données dont la date de marché est séparée par trois années complètes.

 

Dans un souci d’équité, cette « photo » sert alors aux autorités municipales de mesure de répartition fiscale des taxes foncières municipales. Le total des taxes à charger aura été préalablement établi via l’adoption du budget municipal.

 

L’impact des projets miniers sur les valeurs

Comme mentionné plus haut, les nombreux projets miniers du territoire nordique, avec la venue d’un nombre colossal de travailleurs dans un cours laps de temps, ont eu pour effet de faire augmenter drastiquement la demande en logements et services connexes des municipalités environnantes. C’est bien connu, lorsque la demande surpasse l’offre, tant dans le marché immobilier que dans tout autre type de marché, les prix tendent à augmenter. C’est encore plus flagrant dans le cas d’une hausse aussi marquée de la demande, laquelle fait en sorte que l’offre (le secteur de la construction) n’est pas en mesure de suivre la cadence pour diverses raisons dont, par exemple, un manque de main-d’œuvre.

 

Un exemple concret

La ville de Sept-Îles, avec les nombreux projets liés au secteur minier qui y sont actuellement en cours ou à venir prochainement tel que l’expansion de son Port, fait partie des municipalités qui illustrent bien l’impact du boom minier sur l’évaluation foncière.  

 

Son nombre d’unités d’évaluation (toutes classes confondues) est passé de 10 992 à 11 953 (+ 8,7 %) entre 2006 et 2013, alors que sa richesse foncière uniformisée totale a plus que doublé, passant de ± 1,5 G$ à ± 3 G$ (+ 109 %) durant ce même laps de temps.[1] Précisons cependant que la variation du nombre d’unités d’évaluation ne tient pas compte des démolitions ou agrandissements d’immeubles qui auraient pu survenir entre-temps. Comme précisé plus haut, les augmentations calculées reviennent à comparer deux « photos » à des dates différentes.

 

Concernant les résidences unifamiliales, le prix moyen des maisons de Sept-Îles a plus que doublé en six ans. Celui-ci était de 113 300 $ en 2005 alors qu’en 2011, il atteignait la somme de 228 700 $[2]. Dans ce cas précis, un manque de main-d’œuvre entraînant une hausse des coûts de construction et l’échec d’un projet immobilier démarré en 2008 sont à l’origine de telles hausses des valeurs de propriétés unifamiliales à Sept-Îles.

 

L’accroissement du nombre d’unités d’évaluation occasionne également une augmentation des dépenses de la Ville pour l’entretien de nouvelles infrastructures ayant pu s’avérer nécessaires et afin de maintenir un niveau convenable de services aux citoyens. Ainsi, dans son budget de 2013, la Ville de Sept-Îles prévoit tirer près de 46,5 M$ en revenus de taxes foncières, soit plus de 75 % de ses revenus totaux anticipés. Ceux-ci proviendront à 29,5 % des immeubles résidentiels et à 32 % des grandes entreprises. Tant que l’industrie minière sera présente et que les valeurs continueront de s’accroître, la Ville n’aura pas de difficulté à couvrir ses frais sans devoir augmenter le fardeau fiscal des contribuables.

 

Les risques inhérents aux villes mono-industrielles

L’un des plus grands dangers liés aux industries majeures qui composent généralement les villes mono-industrielles réside dans le fait que celles-ci sont fortement dépendantes de considérations économiques internationales tels que le cours des matières premières, la concurrence internationale, l’économie du pays d’où proviennent les investissements, etc. Ces considérations économiques extérieures à celles du Québec planent toujours au-dessus de la tête des industries majeures telles une épée de Damoclès.

 

Le Québec regorge de plus en plus d’exemples de villes mono-industrielles qui vivent des difficultés à la suite de la fermeture de mines ou d’usines majeures, envoyant d’un coup des milliers de travailleurs au chômage. Nous n’avons qu’à penser à l’impact des fermetures de mines d’amiante sur des communautés comme Asbestos et Thetford-Mines ou encore à la fermeture récente de l’aluminerie de Rio Tinto Alcan à Shawinigan, lesquelles ont ou auront pour effet d’envoyer des centaines de travailleurs au chômage. Comme ce fut le cas pour la Ville de Schefferville à la fin des années 1980, l’impact peut être tellement insoutenable que la ville entière peut être contrainte de fermer dû au fait qu’elle ne repose que sur une seule industrie.

 

Dans le cas des villes ayant connu une forte croissance en lien avec le boom minier des dernières années, l’impact de la fermeture d’une mine et le démantèlement de ses installations seraient catastrophiques pour la santé socio-économique des municipalités concernées.

 

Puisque les compagnies minières possèdent plusieurs unités de logements et que leurs installations constituent une grande proportion de la richesse foncière des municipalités où elles sont implantées, il en résulterait d’abord un manque à gagner par rapport aux revenus de taxation foncière, lequel pourrait rendre la municipalité déficitaire. S’ensuivrait alors une augmentation du fardeau fiscal des citoyens et/ou une rationalisation des services offerts par le corps municipal.

 

La mise à pied d’un nombre important de travailleurs aurait pour impact de les pousser à quitter la ville et mettre leur résidence en vente, occasionnant alors une offre de propriétés résidentielles excédentaires résultant éventuellement par une baisse des valeurs foncières. Il en serait de même pour les entreprises dont une proportion importante du chiffre d’affaires dépendait de l’exploitation de l’industrie primaire. On verrait alors apparaître ce que l’on appelle dans le jargon des évaluateurs agréés une « Désuétude économique », soit une perte de valeur des immeubles attribuables à des considérations socio-économiques externes à la propriété elle-même. Celle-ci est obtenue en calculant l’écart entre le coût de construction à neuf d’un bâtiment et son prix de vente probable une fois construit.

 

Un moyen de minimiser les impacts

Dans le but de minimiser les impacts probables des économies mono-industrielles, on voit plusieurs villes qui étaient autrefois mono-industrielles tenter de diversifier leur économie en se tournant vers d’autres types d’exploitation dépendant moins du marché international, tel l’agroalimentaire. Durant la phase d’expansion des mines, les villes devraient bénéficier des surplus générés par l’ajout d’unités d’évaluation pour mettre en place des mesures incitant l’entreprenariat local.

 

 

Boom immobilier et effets sur la responsabilité des municipalités

 

Au-delà de l’évaluation municipale et des revenus de taxation accrus, le développement rapide d’une municipalité entraîne son lot de questionnements et de nouvelles responsabilités pour une localité autrefois de moindre envergure. Un nouveau quartier résidentiel, par exemple, pourrait entraîner la nécessité de mettre en place un réseau d’aqueduc et d’égout. Nous utiliserons cet exemple simplement afin d’illustrer les multiples autres facteurs et responsabilités avec lesquels une municipalité en croissance devra jongler.

 

Mise en place des infrastructures et responsabilités

 

Rappelons d’abord le principe de base. Une municipalité n’a aucune obligation de mettre en place de telles infrastructures. Elle ne pourra d’ailleurs encourir aucune responsabilité si elle décide de ne pas le faire, si cette décision a été prise de façon raisonnable et responsable et en conformité avec les lois applicables, tel que l’a énoncé la Cour Suprême du Canada dans l’affaire maintenant bien connue Laurentide Motels Ltd  c. Beauport (Ville de)[3]. En effet, il s’agit là d’une décision prise dans la sphère politique de la Municipalité et non dans sa sphère opérationnelle. Toutefois, si la Municipalité décidait de mettre en place de telles infrastructures, leur bon entretien futur relèverait de sa sphère opérationnelle et la Municipalité pourrait alors encourir une responsabilité si par, un défaut ou un mauvais entretien éventuel, elle causait des dommages à une autre personne ou à des biens.

 

Si la Municipalité choisissait de ne pas mettre en place de tels réseaux, elle devrait alors faire appliquer le Règlement sur l'évacuation et le traitement des eaux usées des résidences isolées[4] pour les installations septiques dont devraient se doter ses nouveaux citoyens.

 

Toutefois, si la Municipalité bénéficiait déjà dans un secteur d’un réseau d’aqueduc et d’égout et décidait de ne pas étendre ce réseau au nouveau quartier pour lequel elle préfère que chaque citoyen bénéficie d’une installation septique et d’un puits, il est important de savoir que l’article 34 de la Loi sur la qualité de l’environnement[5] donne au ministre le pouvoir de rendre toute ordonnance qu’il juge nécessaire à l’égard d’une personne exploitant un système d’aqueduc, d’égout ou de traitement des eaux, notamment quant à l’extension de ce système. C’est d’ailleurs une ordonnance de ce type qui avait été rendue dans l’affaire Beaudin et al  c. Sept-Îles (Ville de).[6]

 

Quant à la fourniture d’eau potable, c’est le Règlement sur la qualité de l’eau potable[7] qui impose à la Municipalité certaines obligations. Par exemple, celle-ci devra s’assurer de respecter différents paramètres de qualité de l’eau, réaliser un traitement de l’eau si cela s’avérait nécessaire afin de respecter ces paramètres, mettre en place une procédure de maintien de la qualité, notamment en prélevant régulièrement des échantillons, etc.

Financement des infrastructures

 

Finalement, qu’en est-il des modes possibles de financement de ces infrastructures municipales, si la Municipalité souhaitait les mettre en place. Bien sûr, tous les modes habituels de financement demeurent accessibles : la taxation générale, la tarification, la taxation spéciale, la taxation de secteur, etc.

 

Toutefois, dans le contexte de la mise en place d’un tout nouveau quartier, par exemple, la conclusion d’une entente avec le promoteur pourrait s’avérer un choix intéressant. Si, en effet, le promoteur désirant développer un nouveau quartier est propriétaire de l’ensemble des terrains ou d’une grande majorité de ceux-ci, une entente peut intervenir entre ce promoteur et la Municipalité pour la mise en place des infrastructures par le promoteur, à ses frais, dans ce quartier. L’entente prévoira ensuite le délai dans lequel ces infrastructures seront cédées à la Municipalité, habituellement gratuitement et les conditions d’acceptation par la Municipalité. En outre, l’entente avec le promoteur devra prévoir les quotes-parts que devront payer les autres propriétaires de terrains qui bénéficieront des infrastructures construites par le promoteur. Afin de conclure une telle entente, la Municipalité doit préalablement s’être dotée d’un Règlement sur les ententes avec les promoteurs.[8]

 

Conclusion

Par cet article, nous voulions illustrer l’impact du Plan Nord pour les municipalités de ce secteur. En fonction de nos champs d’activités respectifs, nous avons pu vous démontrer, nous l’espérons, l’impact sur l’évaluation foncière municipale, de même que sur les responsabilités des municipalités pour faire face à ce boom et à la venue de plusieurs nouveaux résidents.

 

Mais là ne s’arrêtent pas les défis! En effet, le nouveau régime de redevances minières apparaît beaucoup plus modeste que ce que d’aucuns auraient pu espérer. En conséquence, les revenus additionnels dégagés par ces redevances pour les municipalités sont inférieurs à ce qui avait été escompté et celles-ci se retrouvent avec un financement moindre pour faire face à la même hausse de population et au même besoin de développement d’infrastructures.

 

Ceci est sans compter que le développement de ces municipalités doit s’effectuer en respect des populations déjà présentes. Exit le développement sauvage : les citoyens exigent de plus en plus le respect de leur qualité de vie, de leurs traditions locales, le maintien de leurs repères. En somme, le boom de développement ainsi engendré par le Plan Nord est accompagné de son lot de nouvelles opportunités économiques et de missions à relever pour les municipalités. Afin que ces missions ne se soldent pas par la mention « impossibles », la diversification économique demeure un atout que celles-ci devront jouer.

 

HBdocs - 15377447v1



[2] Selon les informations obtenues de Développement économique Sept-Îles, http://www.deseptiles.com/fr/accueil/

[3] [1989] 1 RCS 705

[4] L.R.Q., c. Q-2, r.22

[5] L.R.Q., c. Q-2

[6] 2008 QCCS 4590

[7] L.R.Q., c. Q-2, r. 40

[8] Art. 145.21 et ss. Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., c. A-19.1

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